截至2020年1月底，深圳个体工商户123.6万户，此外还有大量微信业务、电商、自由职业者等形式的个体户商业实体。由于长期缺乏个人破产制度，这部分商业主体一旦遇到市场风险，就需要以个人名义承担无限的债务...
6月2日，《21世纪经济报道》记者获悉，深圳市人大常委会办公厅就《深圳经济特区个人破产条例(征求意见稿)》公开征求意见，这是我国第一部征求个人破产意见的地方性法规。
《征求意见稿》共分13章，共157条，包括总则、申请与受理、管理人、债务人财产、破产费用与互惠债务、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算、简易程序、法律责任及补充规定。
此前公布的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义试验示范区的意见》确认，深圳可以根据授权对法律、行政法规和地方性法规作出灵活规定。
根据《征求意见稿》，个别或共同持有债务人到期债权50万元以上的债权人，可以向人民法院申请对债务人进行破产清算。
50万元以上可以申请破产清算
关于债务人申请破产的条件，《征求意见稿》第二条规定，居住在深圳经济特区并连续三年参加深圳市社会保险的自然人，其资产不足以清偿全部债务或者因生产、经营、生活费用等原因明显缺乏清偿能力的，应当依照本规定进行破产清算或者清偿。
深圳市人大常委会法律执业委员会在起草意见书中指出，本文首先要考虑以下因素:一、申请破产的债务条件仅限于因生产、经营、生活费用等原因导致的资不抵债或明显缺乏清偿能力。因非法经营或费用过高导致债务无法清偿的，不适用本规定。第二，深圳是移民城市，实际常住人口远远超过登记人口。作为特区立法，符合一定条件的实际常住人口应纳入适用范围，即连续三年参加社会保险的个人为特区经济快速发展做出一定贡献，财产登记、社会保障等相关新闻已基本完成。正因为如此，条例适用于“在深圳经济特区居住并连续三年参加深圳市社会保险的自然人”。三、夫妻共同破产的适用。考虑到夫妻共同财产关系密切，夫妻一方在深圳已进入个人破产程序，且其配偶也申请个人破产的，可以共同审理，而不是要求另一方配偶符合居住条件并缴纳社保。
对于有权申请个人破产的债权人，深圳市人大法制工作委员会表示，这是调查和征求意见过程中各方关注的问题。如今，世界各国通常都赋予债权人申请债务人破产的权利，但有些国家规定了债权人持有的债权数额，以防止小债权人滥用破产程序。深圳经济特区在试行个人破产制度时，应与国际惯例接轨，赋予债权人申请债务人破产的权利，限制债权数额，防止破产程序被滥用。正因为如此，《征求意见稿》规定，债权人个人或者共同持有债务人到期债务50万元以上的，可以向人民法院申请对债务人进行破产清算。
关于避免恶意逃废债务，《征求意见稿》采取了一系列避免恶意逃废债务的制度设计:一是不允许实施破产欺诈的债务人适用破产免责规则，应当追究其法律责任。《征求意见稿》规定了不予豁免的债务制度、不予豁免的行为、豁免期限的延长、豁免的取消等，以达到预防和惩治破产欺诈的目的；二是严格限制债务免除的条件，即只有债务人能够如实申报财产、遵循诚实信用、主动交出财产并配合处置、履行应尽义务、遵守相关行为限制，才能依法取得剩余债务免除；再次，将免除债务人债务、解除对其相关行为限制的节点设定为免责期限届满而非破产宣告，设定相对较长的免责期限；第四，规定债务人通过个人破产获得债务免除利益的，将面临破产的限制和权力的丧失，在成本、职业资格、收益分配等诸多方面受到相关行为的制约；个人破产的相关信息会及时推送至公共征信系统，相关单位和个人可以依法查询和采纳。五是建立保护债权人权益的激励性结算制度，即债务人在免检期内自愿清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束免检期，解除对相关行为的限制(《征求意见稿》第十九条至第二十条、第一百三十六条至第一百四十四条)。
债务人不得担任监事会董事
关于限制相关行为和债务人进入破产程序后权利的恢复，深圳市人大常委会法制工作委员会表示，限制债务人进入破产程序的相关行为是国际惯例，世界各国破产法都有相关规定。《征求意见稿》第十九条和第二十条主要从限制费用和限制职业资格两个方面对债务人的相关行为进行了限制。在限制支出方面，我们首先参考了《最高人民法院关于限制被执行人高额支出的若干规定》，并根据经济社会的快速发展做了一些调整。在限制职业资格方面，规定从人民法院受理破产申请之日起至人民法院裁定免除债务人剩余债务之日止，债务人不得担任上市企业、非上市公有企业、金融机构的董事、监事、高级管理人员，不得从事法律、行政法规禁止的职业。与债务人丧失权利相对应的是权利的恢复。《征求意见稿》第一百四十条规定，免除期限届满后，破产人可以向人民法院申请免除剩余债务。人民法院根据破产人的申请和管理人的报告，决定是否免除剩余债务，并作出解除对破产人行为限制的决定。
个人破产程序包括破产清算和重整。与《公司破产法》规定的公司破产程序相比，《征求意见稿》设计的个人破产程序有以下不同之处:一是赋予债务人选择程序的权利，债务人既可以申请启动破产清算程序，也可以申请启动重整程序。人民法院受理债务人破产清算申请后，宣告破产前，债务人也可以向人民法院申请重整。(征求意见稿第13条和第88条)。二是为重整计划草案设定法律标准。包括还款期限不得超过三年，每次还款间隔不得超过三个月。而且为了充分尊重当事人的意思自治，规定自愿放弃权利的债权人可以不受上述限制(《征求意见稿》第98条)。此外，考虑到特别行政区立法难以对所有破产程序作出详细规定，《征求意见稿》在补充规定中规定，本规定无规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国公司破产法》等法律法规的有关规定(《征求意见稿》第一百五十六条)。
免税财产制度
免责财产是债务人不用于清偿债务的财产。财产免除制度是个人破产制度的独特制度之一。《征求意见稿》首先从两个方面规定了免责财产制度:第一，《征求意见稿》第四十六条第一款明确了免责财产的范围。另外，为了公平起见，设置了第二款，反向限制了免责财产的范围，即“前款规定的财产，价值较大，未用于清偿债务，明显违反公平的，不认定为免责财产”。第二，《征求意见稿》第四十七条明确了财产豁免的程序。首先，债务人向管理人提交财产申报报告和豁免财产清单；其次，管理人负责审核制作债务人财产报告，对债务人的豁免财产清单提出意见，提交债权人会议表决；再次，免除财产清单未经债权人会议批准的，由人民法院裁定。
破产免责是破产制度的一项主要功能。关于债务人取得豁免的方式，《征求意见稿》采用了许可豁免的模式，设计了以下程序:一是破产人需要提出豁免申请，确定其意图，使程序的启动节点和依据更加清晰合法。第二，管理人调查破产人是否有不能免除的债务和不能免除的情况，咨询债权人和破产管理部门，并向人民法院出具书面报告。人民法院根据债务人的申请和管理人的报告，决定是否免除剩余债务，并作出解除对破产人行为限制的决定。程序审查更充分，可以更好地保护债权人的利益。第三，债权人可以对免责裁定申请复议，更能保障当事人的程序性权利(《征求意见稿》第136、137、140、141条)。
债务人用于清偿债务的财产与免责时间密切相关。考虑到个人破产立法在我国尚属首次，在社会接受度和风险防控方面应谨慎稳步推进。正因为如此，我们将免责时间设定为免检期届满(人民法院宣告债务人破产之日起三年)，破产人可以申请免责。但是，也有激励条款。破产人自愿清偿剩余债务达到一定程度的，可以申请提前终止豁免期，解除对相关行为的限制(《征求意见稿》第一百三十五条、第一百三十九条)。此外，《征求意见稿》还规定了追溯制度，即债权人或者其他利害关系人发现破产人以欺诈手段免除剩余债务的，可以向人民法院申请撤销免除裁定(《征求意见稿》第一百四十二条)。
329.8万商业主体
深圳市人大常委会法律工作者委员会在起草意见书中指出，十九届四中全会通过的《中共中央关于重复完善中国特色社会主义制度促进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“加快完善社会主义市场经济体制。完善破产制度”。党中央、国务院《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次确认，“完善经济行业法律法规体系，完善破产制度，改革完善企业破产法律制度，推进个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出制度，实现市场主体有序退出。“从国外破产制度的快速发展来看，破产制度的基础和源头是个人破产制度。世界上一些市场经济比较成熟的国家和地区，如英国、美国、德国、日本等国家，以及我国的香港、台湾地区，都制定了个人破产的法律法规。正因为如此，从建立个人破产制度入手，完善我国的破产制度，有利于实现市场主体退出规则和制度与国际接轨，构建完善的现代破产制度和市场退出制度，营造稳定、公平、透明、可预见的国际一流法治商业环境。
近年来，除个体经营者外，大量自然人以个人名义直接参与商业活动，成为规模、形式和管理性质多元化的商业主体。据统计，截至2020年1月底，深圳注册成立商业实体329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比37.5%。此外，还有大量微信商务、电商、自由职业者等形式的个体户商业实体。由于个人破产制度长期缺失，这部分商业主体一旦遭遇市场风险，就需要以个人名义承担无限的债务责任，无法获得与公司同等的破产保护，也无法退出市场再生。因此，建立完整的个人破产制度，为诚实但不幸的市场参与者提供债务危机的后续保障，可以缓解个体企业家的后顾之忧，促进创新创业，为社会经济带来新的活力和快速发展势头，也是确保深圳经济持续稳定高质量增长的必然选择。
深圳市人大常委会法制工作委员会认为，由于各种社会历史因素，债务往往被视为家庭、公司或团体的集体责任，这在具体的金融实践中有所体现。无论是公司还是个人都是商业主体，金融机构或贷款人往往要求经营者以个人或家庭财产作为担保。由于个人破产制度的缺失，公司的经营风险无限转移到个人和家庭，突破了法人有限责任和现代公司制度的精神，也为高利贷和地下银行等非法融资渠道创造了生存空空间。正因为如此，建立个人破产制度可以有效地明确框架市场主体承担风险的责任，促进金融机构完善信用判断和风险防控体系，提高金融活动的价值；它可以诱导公司和公众增强信用价值意识，在社会经济活动中诚实守信，遵守规则，从而促进和建立完整的社会信用体系。
此外，通过充分发挥破产制度对个人的保护作用，可以从各种立场维护和保障公民的基本权利，激发微观经济活力和创业热情，促进可信社会建设，增加社会整体公共利益。通过破产制度对个人债务进行集中清算，不仅可以防止债务追索中侵犯个人权益的恶性事件，而且可以有效降低实现单一债权的价格，而不破坏财产处置中的价值，更高效地实现资源再分配。此外，破产保护还可以防止负债过多的个人债务人陷入绝望，降低疾病、犯罪和失业造成的社会代价。当诚实的个人债务人通过破产免责制度获得经济再生时，他们可以再次投资创新、创业、生产和经营，这将为社会经济生活带来广泛的利益。
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